As políticas de compras em evolução da China sinalizam um movimento decisivo para apoiar a fabricação doméstica, ao mesmo tempo em que oferecem oportunidades para empresas locais e estrangeiras operando na China. Ancoradas nos objetivos mais amplos da Made in China 2025 (MIC 2025) estratégia, essas políticas refletem as prioridades duplas de fortalecer a demanda doméstica e alcançar a autossuficiência tecnológica.
Em 5 de dezembro de 2024, o Ministério das Finanças (MOF) divulgou o Aviso sobre Questões Relacionadas aos Padrões de Produtos Domésticos e Políticas de Implementação no Campo de Compras Governamentais – Rascunho para Comentários (doravante, o “rascunho”, “política de rascunho” ou “padrões de rascunho”). O rascunho busca:
- Estabelecer uma definição clara para “produtos domésticos” usados em compras governamentais;
- Esboçar critérios e processos para determinar a elegibilidade para políticas preferenciais; e
- Garantir transparência e justiça para todos os tipos de empresas que participam de compras governamentais, incluindo empresas estatais, privadas e com investimento estrangeiro.
Esta iniciativa política está alinhada com o foco estratégico da China em modernizar seus sistemas de compras governamentais para refletir as melhores práticas globais, ao mesmo tempo em que avança os objetivos econômicos domésticos.
A introdução de uma dedução de preço de 20 por cento para produtos que atendem aos padrões de produção doméstica em licitações para compras públicas destaca a intenção do governo de fortalecer as cadeias de suprimentos locais, mantendo um campo de jogo nivelado para todas as empresas. Essa mudança de política, valorizada no contexto do vasto mercado de compras públicas da China, avaliado em mais de RMB 3 trilhões (US$ 409,154 bilhões) anualmente, é esperada para atrair empresas estrangeiras a localizarem operações e investirem no ecossistema industrial do país, desencorajando empresas existentes de realocarem suas operações.
Este artigo analisa os detalhes das novas políticas, avalia suas implicações para diferentes partes interessadas e oferece estratégias práticas para navegar por essas mudanças de forma eficaz.
Destaques principais da nova política de rascunho
Nova e mais clara definição de produtos domésticos
A política de rascunho define claramente os critérios para reconhecer “produtos domésticos”. De acordo com o Artigo 1, Cláusula 1 do rascunho, um produto deve atender a três requisitos principais para se qualificar: (1) deve ser fabricado na China; (2) o custo dos componentes produzidos domesticamente deve atender a um limite especificado; e (3) deve cumprir requisitos específicos para componentes-chave e processos de fabricação críticos.
Para ser mais específico, os seguintes critérios devem ser atendidos:
- Fabricado na China: O produto deve passar por uma transformação substancial dentro do território da China, mudando seus atributos de matérias-primas ou componentes para um novo produto. Operações básicas como embalagem, rotulagem ou acabamento simples não qualificam como transformações.
- Custos de componentes domésticos: Uma proporção significativa dos componentes do produto deve ser obtida e fabricada na China. Os limites exatos para esse requisito variarão por indústria e categoria de produto, com detalhes a serem determinados por meio de consulta à indústria.
- Componentes e processos-chave: Para certos produtos, requisitos adicionais podem exigir que componentes-chave sejam fabricados na China ou que processos críticos sejam realizados domesticamente.
Escopo de aplicação
A política de rascunho especifica que os padrões para produtos domésticos se aplicam exclusivamente a bens, incluindo aqueles adquiridos para projetos de compras governamentais e contratos de serviços que envolvem compras de bens. Como resultado, a política não se estende à aquisição de serviços autônomos. No entanto, para projetos de infraestrutura e construção, que constituem uma parte significativa das compras governamentais e normalmente envolvem tanto bens quanto serviços, a política se aplicará ao componente de aquisição de bens.
É importante notar que “bens” não incluem itens como terras, edifícios e estruturas, relíquias culturais e exposições, livros e arquivos, flora e fauna raras, produtos agrícolas e pesqueiros, minerais, eletricidade, gás municipal, vapor e água quente, abastecimento de água, matérias-primas para alimentos, bebidas e tabaco, bem como ativos intangíveis. Essas categorias são excluídas devido às suas características de produção distintas e condições de mercado, que exigem estruturas de políticas separadas.
Políticas de apoio e produtos domésticos
O Artigo 3 da política de rascunho estipula que em atividades de compras governamentais onde produtos produzidos domesticamente e não produzidos domesticamente competem, os produtos produzidos domesticamente receberão uma dedução de preço de 20 por cento. Isso significa que seu preço cotado será avaliado em 80 por cento do preço real da oferta durante o processo de avaliação.
Enquanto isso, para projetos de compras ou pacotes envolvendo múltiplos produtos, se produtos produzidos domesticamente representarem pelo menos 80 por cento do custo total do produto do fornecedor, toda a oferta do fornecedor se beneficiará da dedução de preço de 20 por cento.
- Vantagem de dedução de preço: Durante as avaliações de compras, os produtos domésticos receberão uma dedução de preço de 20 por cento para fins de comparação.
- Aplicação mais ampla: Se 80 por cento ou mais dos produtos de um fornecedor em uma licitação atenderem aos padrões domésticos, todos os itens na licitação se beneficiarão da dedução de preço.
O mecanismo de dedução de preços da política de rascunho deve se aplicar especificamente aos critérios de avaliação relacionados a preços dentro deste quadro de avaliação.
Tratamento igualitário entre empresas
As políticas garantem tratamento igualitário para empresas estatais, privadas e com investimento estrangeiro que produzem na China. A discriminação com base no tipo de propriedade, nacionalidade do investidor ou marca do produto é explicitamente proibida.
Implementação e verificação
- Os fornecedores devem fornecer declarações ou documentos de apoio que verifiquem a conformidade com os padrões de produção doméstica.
- As entidades de compras são obrigadas a aceitar essas declarações sem exigir evidências adicionais.
- Declarações falsas resultarão em penalidades sob a Lei de Compras Governamentais da China.
Mecanismos de resolução de disputas
Diretrizes claras são fornecidas para resolver disputas sobre se um produto atende aos critérios de fabricação doméstica. Os fornecedores podem precisar enviar contratos, registros ou outras evidências para comprovar a conformidade com as regras.
Status mais recente da política preliminar
A política preliminar ainda está na fase de discussão legislativa, com o período de consulta pública tendo sido concluído em 4 de janeiro de 2025. Após revisões e deliberações adicionais, um rascunho final será submetido para aprovação pelas autoridades relevantes, após o qual ganhará validade legal.
Como entender os novos padrões de 'produto doméstico' em compras governamentais?
Um novo quadro regulatório para regras de origem em compras governamentais
Atualmente, o padrão para produtos domésticos é determinado por se o produto final requer procedimentos de liberação de importação, um critério relativamente simples, mas impreciso. A classificação de "bens domésticos" envolve considerações legais, econômicas, políticas e de comércio internacional. Dadas as complexidades das cadeias de suprimentos globais, definir produtos domésticos tornou-se cada vez mais intricado. Além disso, na China, a coordenação interdepartamental apresenta desafios adicionais, razão pela qual regulamentos explícitos sobre este assunto têm faltado nas leis e políticas existentes.
A política preliminar do MOF propõe padrões específicos e fórmulas de cálculo para determinar produtos domésticos, estabelecendo um quadro regulatório estruturado para regras de origem em compras governamentais. Também reserva espaço para definir proporções de custo doméstico específicas da indústria nos próximos três a cinco anos. Uma vez formalmente implementada, esta notificação criará um novo quadro que governa os padrões de origem em compras governamentais.
A política preliminar do MOF adota uma abordagem baseada na origem, enfatizando a localização de componentes-chave e fabricação central para reter indústrias de alto valor. Ao garantir tecnologias centrais por meio da produção doméstica, visa impulsionar a atualização industrial, prevenir a saída de tecnologia e fortalecer a competitividade da manufatura da China.
Alinhamento com práticas internacionais
Como as compras governamentais dependem principalmente de fundos públicos de contribuintes nacionais, é amplamente aceito que tais fundos devem ser usados de maneiras que beneficiem o desenvolvimento econômico e social nacional. Priorizar produtos domésticos em compras governamentais está alinhado com práticas internacionais. Muitos países já implementam políticas semelhantes. Por exemplo, frotas governamentais como as da Coreia do Sul e do Japão usam principalmente veículos produzidos domesticamente. Nos Estados Unidos, o governo exige que pelo menos 50% dos materiais e produtos em compras sejam de origem doméstica.
A política preliminar de apoio a produtos domésticos em compras governamentais reflete a abordagem da China de utilizar fundos públicos para priorizar indústrias nacionais.
Conformidade com a OMC e a Lei de Investimento Estrangeiro
A China não aderiu ao Acordo de Compras Governamentais (GPA) da Organização Mundial do Comércio (OMC) quando se tornou membro da OMC em dezembro de 2001. Como resultado, o mercado de compras governamentais da China não é obrigado a conceder tratamento de Nação Mais Favorecida (MFN) a outros estados membros da OMC. O MOF declarou explicitamente em suas notas explicativas que as disposições preliminares estão em conformidade com os acordos da OMC, o protocolo de adesão da China à OMC e outras regras relevantes de comércio internacional.
Além disso, a política preliminar se aplica igualmente a empresas com investimento estrangeiro e doméstico. Desde que as empresas com investimento estrangeiro produzam bens que atendam aos padrões de produtos domésticos, elas serão elegíveis para os mesmos benefícios sob as políticas de compras governamentais. Portanto, o rascunho não viola a Lei de Investimento Estrangeiro da China.
Fornecendo padrões claros e unificados para empresas
Historicamente, as políticas de compras governamentais da China careciam de uma definição unificada e transparente de produtos domésticos, levando a inconsistências na implementação. Os oficiais de compras frequentemente enfrentavam desafios para distinguir produtos domésticos, pois os critérios eram ambíguos. Diferentes projetos de compras aplicavam regras variadas para produtos fabricados em zonas alfandegadas, marcas estrangeiras produzidas ou registradas domesticamente e itens que eram apenas reembalados ou rebatizados na China.
A política preliminar estabelece um quadro claro de três critérios para determinar produtos domésticos, ajudando as empresas a planejar suas estratégias de cadeia de suprimentos e fabricação de acordo. Ao fornecer padrões de aquisição claros e previsíveis, espera-se que o rascunho aumente a transparência nas compras governamentais e ofereça às empresas maior certeza no cumprimento regulatório.
Quais são as implicações para empresas e investidores?
As novas políticas apresentam oportunidades significativas, bem como desafios, em todo o espectro de empresas domésticas e estrangeiras.
Catalisador de crescimento e pressão de inovação para empresas chinesas
Para as empresas chinesas, particularmente pequenas e médias empresas (PMEs), o tratamento preferencial em compras governamentais pode servir como um poderoso catalisador para o crescimento. No entanto, também coloca uma pressão aumentada sobre essas empresas para inovar e garantir que seus produtos atendam a padrões de qualidade rigorosos, dado o cenário competitivo. Essa demanda dupla por desempenho e conformidade pode impulsionar avanços em tecnologia e eficiência de produção, mas pode representar desafios para empresas menos preparadas.
FIEs para se beneficiar de maior clareza e transparência, mas maior localização é necessária
Empresas com investimento estrangeiro (FIEs) se beneficiam da maior clareza e transparência oferecidas pelas novas diretrizes. O caminho claro para se qualificar como produtor doméstico reduz incertezas que anteriormente dificultavam a participação estrangeira no mercado de compras da China. No entanto, atender aos requisitos de localização, como a obtenção de componentes e a realização de processos-chave domesticamente, exigirá ajustes estratégicos. Isso pode estimular parcerias mais profundas com fornecedores locais e aumentar o investimento em instalações domésticas, fortalecendo, em última análise, sua integração na economia da China.
Como as empresas devem se preparar para a política preliminar?
Atualmente, dois dos três critérios—(2) a proporção dos custos dos componentes domésticos e (3) requisitos para componentes-chave e processos de fabricação críticos—espera-se que levem de três a cinco anos para serem totalmente refinados. Até lá, desde que um produto seja fabricado na China, ele será classificado como um produto produzido domesticamente em atividades de compras governamentais. Se a política final mantiver essa linguagem, as compras governamentais nos anos iniciais exigirão principalmente que os produtos sejam produzidos na China.
Dito isso, as empresas com investimento estrangeiro devem monitorar de perto os desenvolvimentos legislativos em relação aos critérios (2) e (3). Para empresas com alta dependência de componentes importados ou processos de fabricação críticos realizados no exterior, será importante aumentar gradualmente a produção local em resposta às mudanças políticas. Isso inclui aumentar a participação de componentes de origem doméstica e transferir processos de fabricação chave para a China de maneira ordenada.
Revisão da cadeia de suprimentos, investimento em inovação e construção de um sistema de documentação adequado
Para alinhar-se com as políticas em evolução da China em aquisições governamentais, as empresas precisam se adaptar proativamente refinando suas estratégias e operações. Uma revisão completa das cadeias de suprimentos é essencial, garantindo que todos os componentes atendam aos limites de conteúdo doméstico definidos. Isso requer avaliar se matérias-primas, bens intermediários e produtos acabados são adquiridos e fabricados na China, conforme os requisitos esclarecidos da classificação de “produto doméstico” na política preliminar.
Investir em P&D local e instalações de produção é crucial para empresas que buscam adotar a estratégia “na China para a China”. Estabelecer essas instalações não apenas permite que as empresas inovem dentro do quadro das demandas locais, mas também se alinha com os objetivos governamentais mais amplos de promover a inovação indígena e alcançar altas taxas de localização em indústrias chave, como dispositivos médicos.
As empresas também devem se concentrar em construir sistemas robustos de documentação e conformidade para otimizar sua participação em aquisições governamentais. Com regras detalhadas para comprovar o conteúdo doméstico e a possibilidade de ajustes dinâmicos nos limites de proporção, ter registros transparentes e bem mantidos pode mitigar riscos de desqualificação e aumentar a eficiência dos processos de aquisição.
Prepare-se para novas oportunidades
Para os investidores, entender as implicações das tendências de aquisição governamental é crucial para identificar oportunidades de crescimento. Os padrões de produtos domésticos apresentam perspectivas significativas de localização, particularmente em indústrias priorizadas sob a iniciativa MIC 2025 e o 14º Plano Quinquenal. Dispositivos médicos, por exemplo, são um setor focal, com metas para adquirir 70% de dispositivos de ponta fabricados domesticamente até 2025.
Os investidores devem monitorar ativamente setores onde o apoio governamental é robusto, como energia renovável, manufatura avançada e equipamentos médicos de alto desempenho. Essas indústrias provavelmente verão um crescimento substancial devido à demanda impulsionada por políticas, criando oportunidades para a implantação de capital em empresas locais ou joint ventures com empresas domésticas.
Preocupações entre parceiros comerciais globais
O rascunho divulgado pelo MOF da China destaca o compromisso do governo em fomentar um ambiente de aquisição competitivo, ordenado e orientado para o mercado. No entanto, eles também refletem objetivos mais amplos de política industrial, como promover a inovação doméstica e reduzir a dependência de importações estrangeiras.
Internacionalmente, essas políticas têm atraído escrutínio, particularmente da União Europeia. O A UE levantou preocupações sobre as práticas da China que favorecem a aquisição doméstica em setores como dispositivos médicos, conforme destacado em sua investigação sob o Instrumento de Aquisição Internacional (IPI). As conclusões da UE sugerem que as políticas de aquisição da China, como a iniciativa “Buy China” e os requisitos para altas taxas de localização, desfavorecem fornecedores estrangeiros e podem violar os princípios de comércio justo.
O relatório da UE destaca preocupações específicas, como o mandato de que hospitais públicos adquiram uma proporção significativa de dispositivos médicos de alto valor de fornecedores domésticos. Além disso, regras rigorosas para a aprovação de produtos importados, incluindo o processo de aplicação-avaliação-aprovação e requisitos de compensação, são vistos como barreiras ao acesso ao mercado para empresas estrangeiras.
Principais conclusões
Os padrões de aquisição doméstica da China estão prontos para remodelar a dinâmica do mercado, oferecendo oportunidades para empresas e investidores que possam se adaptar efetivamente. Embora essas políticas visem melhorar a inovação local e a autossuficiência industrial, elas também levantam questões sobre a compatibilidade com as normas de comércio internacional.
Para empresas e investidores, o cenário em evolução apresenta tanto desafios quanto caminhos para o crescimento. As empresas devem navegar pelas complexidades da conformidade enquanto aproveitam as oportunidades em setores de alta prioridade. Os formuladores de políticas, por outro lado, têm a responsabilidade de garantir uma implementação justa, equilibrando interesses nacionais com compromissos globais.
O discurso em torno das políticas de aquisição da China provavelmente se intensificará à medida que partes interessadas internacionais, particularmente nos EUA e na UE, monitoram seu impacto. Embora esses padrões ofereçam clareza sobre os requisitos de conteúdo doméstico, suas implicações mais amplas para as relações comerciais globais dependerão de como são aplicados e percebidos por parceiros internacionais.
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