Kebijakan pengadaan China yang berkembang menandakan langkah tegas untuk mendukung manufaktur domestik sambil memberikan peluang bagi perusahaan lokal dan asing yang beroperasi di China. Berlabuh pada tujuan yang lebih luas dari Dibuat di China 2025 (strategi MIC 2025), kebijakan ini mencerminkan prioritas ganda untuk memperkuat permintaan domestik dan mencapai kemandirian teknologi.
Pada tanggal 5 Desember 2024, Kementerian Keuangan (MOF) merilisPemberitahuan tentang Hal-Hal Terkait Standar Produk Domestik dan Kebijakan Implementasi di Bidang Pengadaan Pemerintah–Rancangan untuk Komentar (selanjutnya disebut sebagai "rancangan", "kebijakan rancangan", atau "standar rancangan"). Rancangan ini bertujuan untuk:
- Menetapkan definisi yang jelas untuk "produk domestik" yang digunakan dalam pengadaan pemerintah;
- Garis besar kriteria dan proses untuk menentukan kelayakan untuk kebijakan preferensial; dan
- Memastikan transparansi dan keadilan untuk semua jenis perusahaan yang berpartisipasi dalam pengadaan pemerintah, termasuk perusahaan milik negara, swasta, dan bisnis yang diinvestasikan asing.
Inisiatif kebijakan ini sejalan dengan fokus strategis China untuk memodernisasi sistem pengadaan pemerintahnya agar mencerminkan praktik terbaik global sambil memajukan tujuan ekonomi domestik.
Pengenalan pengurangan harga 20 persen untuk produk yang memenuhi standar produksi domestik dalam penawaran untuk pengadaan publik menyoroti niat pemerintah untuk memperkuat rantai pasokan lokal sambil mempertahankan lapangan bermain yang setara untuk semua perusahaan. Pergeseran kebijakan ini, yang dinilai dalam konteks pasar pengadaan publik China yang luas senilai lebih dari RMB 3 triliun (US$409.154 miliar) setiap tahun, diharapkan dapat menarik bisnis asing untuk melokalisasi operasi dan berinvestasi dalam ekosistem industri negara, serta mencegah bisnis yang ada untuk merelokasi.
Artikel ini membahas secara mendalam tentang kebijakan baru, mengevaluasi implikasinya bagi berbagai pemangku kepentingan, dan menawarkan strategi praktis untuk menavigasi perubahan ini secara efektif.
Sorotan utama dari kebijakan rancangan baru
Definisi baru dan lebih jelas tentang produk domestik
Kebijakan rancangan dengan jelas mendefinisikan kriteria untuk mengenali "produk domestik." Menurut Pasal 1, Klausul 1 dari rancangan, produk harus memenuhi tiga persyaratan utama untuk memenuhi syarat: (1) harus diproduksi di dalam China; (2) biaya komponen yang diproduksi secara domestik harus memenuhi ambang batas yang ditentukan; dan (3) harus mematuhi persyaratan khusus untuk komponen kunci dan proses manufaktur kritis.
Untuk lebih spesifik, kriteria berikut harus dipenuhi:
- Diproduksi di China: Produk harus mengalami transformasi substansial di dalam wilayah China, mengubah atributnya dari bahan mentah atau komponen menjadi produk baru. Operasi dasar seperti pengemasan, pelabelan, atau penyelesaian sederhana tidak memenuhi syarat sebagai transformasi.
- Biaya komponen domestik: Sebagian besar komponen produk harus bersumber dan diproduksi di dalam China. Ambang batas yang tepat untuk persyaratan ini akan bervariasi menurut industri dan kategori produk, dengan detail yang akan ditentukan melalui konsultasi industri.
- Komponen dan proses kunci: Untuk produk tertentu, persyaratan tambahan mungkin mewajibkan bahwa komponen kunci dibuat di China atau proses kritis dilakukan di dalam negeri.
Ruang lingkup aplikasi
Kebijakan rancangan menetapkan bahwa standar untuk produk domestik berlaku secara eksklusif untuk barang, termasuk yang diperoleh untuk proyek pengadaan pemerintah dan kontrak layanan yang melibatkan pembelian barang. Akibatnya, kebijakan ini tidak mencakup pengadaan layanan mandiri. Namun, untuk proyek infrastruktur dan konstruksi, yang merupakan bagian signifikan dari pengadaan pemerintah dan biasanya melibatkan barang dan jasa, kebijakan ini akan berlaku untuk komponen pengadaan barang.
Penting untuk dicatat bahwa "barang" tidak termasuk item seperti tanah, bangunan dan struktur, benda budaya dan pameran, buku dan arsip, flora dan fauna langka, produk pertanian dan perikanan, mineral, listrik, gas kota, uap dan air panas, pasokan air, bahan baku untuk makanan, minuman, dan tembakau, serta aset tidak berwujud. Kategori ini dikecualikan karena karakteristik produksi dan kondisi pasar yang berbeda, yang memerlukan kerangka kebijakan terpisah.
Kebijakan dukungan dan produk domestik
Pasal 3 dari kebijakan rancangan menetapkan bahwa dalam kegiatan pengadaan pemerintah di mana produk yang diproduksi secara domestik dan non-domestik bersaing, produk yang diproduksi secara domestik akan menerima pengurangan harga 20 persen. Ini berarti harga yang dikutip akan dinilai sebesar 80 persen dari harga penawaran aktual selama proses evaluasi.
Sementara itu, untuk proyek pengadaan atau paket yang melibatkan beberapa produk, jika produk yang diproduksi secara domestik menyumbang setidaknya 80 persen dari total biaya produk pemasok, seluruh penawaran pemasok akan mendapatkan manfaat dari pengurangan harga 20 persen.
- Keuntungan pengurangan harga: Selama evaluasi pengadaan, produk domestik akan menerima pengurangan harga 20 persen untuk tujuan perbandingan.
- Penerapan yang lebih luas: Jika 80 persen atau lebih dari produk pemasok dalam penawaran memenuhi standar domestik, semua item dalam penawaran akan mendapatkan manfaat dari pengurangan harga.
Mekanisme pengurangan harga kebijakan rancangan diharapkan berlaku khusus untuk kriteria evaluasi terkait harga dalam kerangka penilaian ini.
Perlakuan setara di seluruh perusahaan
Kebijakan ini memastikan perlakuan yang setara untuk perusahaan milik negara, swasta, dan yang diinvestasikan asing yang memproduksi di China. Diskriminasi berdasarkan jenis kepemilikan, kebangsaan investor, atau merek produk secara eksplisit dilarang.
Implementasi dan verifikasi
- Pemasok harus memberikan deklarasi atau dokumen pendukung yang memverifikasi kepatuhan dengan standar produksi domestik.
- Entitas pengadaan diharuskan menerima deklarasi ini tanpa menuntut bukti tambahan.
- Deklarasi palsu akan mengakibatkan sanksi berdasarkan Undang-Undang Pengadaan Pemerintah China.
Mekanisme penyelesaian sengketa
Panduan yang jelas disediakan untuk menyelesaikan perselisihan tentang apakah suatu produk memenuhi kriteria manufaktur domestik. Pemasok mungkin perlu menyerahkan kontrak, catatan, atau bukti lain untuk membuktikan kepatuhan terhadap aturan.
Status terbaru dari rancangan kebijakan
Rancangan kebijakan ini masih dalam tahap pembahasan legislatif, dengan periode konsultasi publik telah berakhir pada 4 Januari 2025. Setelah revisi dan pertimbangan lebih lanjut, rancangan akhir akan diajukan untuk persetujuan oleh otoritas terkait, setelah itu akan memperoleh keabsahan hukum.
Bagaimana memahami standar produk domestik baru dalam pengadaan pemerintah?
Kerangka peraturan baru untuk aturan asal dalam pengadaan pemerintah
Saat ini, standar untuk produk domestik ditentukan oleh apakah produk akhir memerlukan prosedur izin impor, kriteria yang relatif sederhana tetapi tidak tepat. Klasifikasi "barang domestik" melibatkan pertimbangan hukum, ekonomi, politik, dan perdagangan internasional. Mengingat kompleksitas rantai pasokan global, mendefinisikan produk domestik menjadi semakin rumit. Selain itu, di Tiongkok, koordinasi antar-departemen menghadirkan tantangan lebih lanjut, itulah sebabnya peraturan eksplisit tentang masalah ini kurang dalam undang-undang dan kebijakan yang ada.
Rancangan kebijakan MOF mengusulkan standar dan rumus perhitungan khusus untuk menentukan produk domestik, membentuk kerangka peraturan yang terstruktur untuk aturan asal dalam pengadaan pemerintah. Ini juga menyediakan ruang untuk mendefinisikan rasio biaya domestik spesifik industri selama tiga hingga lima tahun ke depan. Setelah diterapkan secara resmi, pemberitahuan ini akan menciptakan kerangka baru yang mengatur standar asal dalam pengadaan pemerintah.
Rancangan kebijakan MOF mengadopsi pendekatan berbasis asal, menekankan pelokalan komponen kunci dan manufaktur inti untuk mempertahankan industri bernilai tinggi. Dengan mengamankan teknologi inti melalui produksi domestik, ini bertujuan untuk mendorong peningkatan industri, mencegah aliran keluar teknologi, dan memperkuat daya saing manufaktur Tiongkok.
Menyelaraskan dengan praktik internasional
Karena pengadaan pemerintah terutama mengandalkan dana publik dari pembayar pajak nasional, secara luas diterima bahwa dana tersebut harus digunakan dengan cara yang menguntungkan perkembangan ekonomi dan sosial nasional. Memprioritaskan produk domestik dalam pengadaan pemerintah sejalan dengan praktik internasional. Banyak negara sudah menerapkan kebijakan serupa. Misalnya, armada pemerintah seperti Korea Selatan dan Jepang terutama menggunakan kendaraan yang diproduksi di dalam negeri. Di Amerika Serikat, pemerintah mewajibkan setidaknya 50 persen bahan dan produk dalam pengadaan harus bersumber dari dalam negeri.
Rancangan kebijakan mendukung produk domestik dalam pengadaan pemerintah mencerminkan pendekatan Tiongkok untuk memanfaatkan dana publik guna memprioritaskan industri nasional.
Kepatuhan terhadap WTO dan Undang-Undang Investasi Asing
Tiongkok tidak bergabung dengan Perjanjian Pengadaan Pemerintah (GPA) Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) ketika menjadi anggota WTO pada Desember 2001. Akibatnya, pasar pengadaan pemerintah Tiongkok tidak diharuskan memberikan perlakuan Negara Paling Diuntungkan (MFN) kepada negara anggota WTO lainnya. MOF secara eksplisit menyatakan dalam catatan penjelasannya bahwa ketentuan rancangan mematuhi perjanjian WTO, protokol aksesi WTO Tiongkok, dan aturan perdagangan internasional lainnya yang relevan.
Lebih lanjut, rancangan kebijakan ini berlaku sama untuk perusahaan yang diinvestasikan asing dan domestik. Selama perusahaan yang diinvestasikan asing memproduksi barang yang memenuhi standar produk domestik, mereka akan memenuhi syarat untuk mendapatkan manfaat yang sama di bawah kebijakan pengadaan pemerintah. Oleh karena itu, rancangan ini tidak melanggar Undang-Undang Investasi Asing Tiongkok.
Menyediakan standar yang jelas dan terpadu untuk perusahaan
Secara historis, kebijakan pengadaan pemerintah Tiongkok kurang memiliki definisi produk domestik yang terpadu dan transparan, yang mengarah pada ketidakkonsistenan dalam pelaksanaan. Pejabat pengadaan sering menghadapi tantangan dalam membedakan produk domestik, karena kriteria yang tidak jelas. Proyek pengadaan yang berbeda menerapkan aturan yang bervariasi untuk produk yang diproduksi di zona berikat, merek asing yang diproduksi atau terdaftar di dalam negeri, dan barang-barang yang hanya dikemas ulang atau diberi merek ulang di Tiongkok.
Rancangan kebijakan ini menetapkan kerangka kerja tiga kriteria yang jelas untuk menentukan produk domestik, membantu bisnis merencanakan strategi rantai pasokan dan manufaktur mereka dengan tepat. Dengan memberikan standar pengadaan yang jelas dan dapat diprediksi, rancangan ini diharapkan dapat meningkatkan transparansi dalam pengadaan pemerintah dan menawarkan kepastian yang lebih besar bagi bisnis dalam kepatuhan peraturan.
Apa implikasinya bagi bisnis dan investor?
Kebijakan baru ini menghadirkan peluang signifikan serta tantangan di seluruh spektrum perusahaan domestik dan asing.
Katalis pertumbuhan dan tekanan inovasi bagi perusahaan Tiongkok
Bagi perusahaan-perusahaan Tiongkok, terutama usaha kecil dan menengah (UKM), perlakuan istimewa dalam pengadaan pemerintah dapat menjadi katalisator yang kuat untuk pertumbuhan. Namun, ini juga menempatkan tekanan yang meningkat pada perusahaan-perusahaan ini untuk berinovasi dan memastikan produk mereka memenuhi standar kualitas yang ketat, mengingat lanskap persaingan. Permintaan ganda untuk kinerja dan kepatuhan ini dapat mendorong kemajuan dalam teknologi dan efisiensi produksi tetapi mungkin menimbulkan tantangan bagi bisnis yang kurang siap.
Perusahaan Investasi Asing (FIE) akan mendapatkan manfaat dari kejelasan dan transparansi yang lebih besar tetapi memerlukan lokalisasi yang lebih dalam
Perusahaan investasi asing (FIE) mendapatkan manfaat dari kejelasan dan transparansi yang lebih besar yang ditawarkan oleh pedoman baru. Jalur yang jelas untuk memenuhi syarat sebagai produsen domestik mengurangi ketidakpastian yang sebelumnya menghambat partisipasi asing dalam pasar pengadaan Tiongkok. Namun, memenuhi persyaratan lokalisasi, seperti mendapatkan komponen dan melakukan proses kunci secara domestik, akan memerlukan penyesuaian strategis. Ini dapat mendorong kemitraan yang lebih dalam dengan pemasok lokal dan peningkatan investasi dalam fasilitas domestik, yang pada akhirnya memperkuat integrasi mereka ke dalam ekonomi Tiongkok.
Bagaimana bisnis harus mempersiapkan diri untuk rancangan kebijakan ini?
Saat ini, dua dari tiga kriteria—(2) proporsi biaya komponen domestik dan (3) persyaratan untuk komponen kunci dan proses manufaktur kritis—diharapkan memerlukan waktu tiga hingga lima tahun untuk sepenuhnya disempurnakan. Sampai saat itu, selama produk diproduksi di Tiongkok, produk tersebut akan diklasifikasikan sebagai produk yang diproduksi secara domestik dalam kegiatan pengadaan pemerintah. Jika kebijakan akhir mempertahankan bahasa ini, pengadaan pemerintah pada tahun-tahun awal akan terutama memerlukan bahwa produk diproduksi di Tiongkok.
Meski demikian, perusahaan yang diinvestasikan asing harus memantau perkembangan legislatif terkait kriteria (2) dan (3). Bagi bisnis yang sangat bergantung pada komponen impor atau proses manufaktur kritis yang dilakukan di luar negeri, penting untuk secara bertahap meningkatkan produksi lokal sebagai respons terhadap perubahan kebijakan. Ini termasuk meningkatkan bagian komponen yang bersumber secara domestik dan mengalihkan proses manufaktur utama ke Tiongkok secara teratur.
Tinjauan rantai pasokan, berinvestasi dalam inovasi, dan membangun sistem dokumentasi yang tepat
Untuk menyesuaikan dengan kebijakan Tiongkok yang berkembang dalam pengadaan pemerintah, bisnis perlu beradaptasi secara proaktif dengan menyempurnakan strategi dan operasi mereka. Tinjauan menyeluruh terhadap rantai pasokan sangat penting, memastikan bahwa semua komponen memenuhi ambang batas konten domestik yang ditentukan. Ini memerlukan evaluasi apakah bahan baku, barang antara, dan produk jadi bersumber dan diproduksi di dalam Tiongkok, sesuai dengan persyaratan yang dijelaskan dari klasifikasi "produk domestik" dalam kebijakan rancangan.
Berinvestasi dalam fasilitas R&D dan produksi lokal sangat penting bagi bisnis yang bertujuan mengadopsi strategi "di Tiongkok untuk Tiongkok". Mendirikan fasilitas ini tidak hanya memungkinkan perusahaan untuk berinovasi dalam kerangka permintaan lokal tetapi juga sejalan dengan tujuan pemerintah yang lebih luas untuk mempromosikan inovasi asli dan mencapai tingkat lokalisasi tinggi di industri kunci seperti perangkat medis.
Bisnis juga harus fokus pada pembangunan sistem dokumentasi dan kepatuhan yang kuat untuk merampingkan partisipasi mereka dalam pengadaan pemerintah. Dengan aturan terperinci untuk membuktikan konten domestik dan kemungkinan penyesuaian dinamis terhadap ambang batas rasio, memiliki catatan yang transparan dan terawat dengan baik dapat mengurangi risiko diskualifikasi dan meningkatkan efisiensi proses pengadaan.
Persiapkan untuk peluang baru
Bagi investor, memahami implikasi tren pengadaan pemerintah sangat penting dalam mengidentifikasi peluang pertumbuhan. Standar produk domestik menghadirkan prospek lokalisasi yang signifikan, terutama di industri yang diprioritaskan di bawah inisiatif MIC 2025 dan Rencana Lima Tahun ke-14. Perangkat medis, misalnya, adalah sektor fokus, dengan target untuk membeli 70 persen perangkat bernilai tinggi yang diproduksi secara domestik pada tahun 2025.
Investor harus secara aktif memantau sektor-sektor di mana dukungan pemerintah kuat, seperti energi terbarukan, manufaktur canggih, dan peralatan medis berkinerja tinggi. Industri-industri ini kemungkinan akan mengalami pertumbuhan substansial karena permintaan yang didorong oleh kebijakan, menciptakan peluang untuk penempatan modal di perusahaan lokal atau usaha patungan dengan perusahaan domestik.
Kekhawatiran di antara mitra dagang global
Rancangan yang dirilis oleh MOF Tiongkok menekankan komitmen pemerintah untuk mendorong lingkungan pengadaan yang kompetitif, teratur, dan berorientasi pasar. Namun, mereka juga mencerminkan tujuan kebijakan industri yang lebih luas, seperti mempromosikan inovasi domestik dan mengurangi ketergantungan pada impor asing.
Secara internasional, kebijakan ini telah menarik perhatian, terutama dari Uni Eropa. UE telah mengangkat kekhawatiran atas praktik Tiongkok yang mendukung pengadaan domestik di sektor-sektor seperti perangkat medis, seperti yang disoroti dalam penyelidikannya di bawah Instrumen Pengadaan Internasional (IPI). Temuan UE menunjukkan bahwa kebijakan pengadaan Tiongkok, seperti inisiatif "Beli Tiongkok" dan persyaratan untuk tingkat lokalisasi tinggi, merugikan pemasok asing dan mungkin melanggar prinsip perdagangan yang adil.
Laporan UE menyoroti kekhawatiran khusus, seperti mandat bahwa rumah sakit umum membeli proporsi signifikan perangkat medis bernilai tinggi dari pemasok domestik. Selain itu, aturan ketat untuk menyetujui produk impor, termasuk proses aplikasi-evaluasi-persetujuan dan persyaratan offset, dipandang sebagai hambatan untuk akses pasar bagi perusahaan asing.
Poin-poin penting
Standar pengadaan domestik Tiongkok siap untuk mengubah dinamika pasar, menawarkan peluang bagi bisnis dan investor yang dapat beradaptasi secara efektif. Sementara kebijakan ini bertujuan untuk meningkatkan inovasi lokal dan kemandirian industri, mereka juga menimbulkan pertanyaan tentang kompatibilitas dengan norma perdagangan internasional.
Bagi bisnis dan investor, lanskap yang berkembang ini menghadirkan tantangan dan peluang untuk pertumbuhan. Perusahaan harus menavigasi kompleksitas kepatuhan sambil memanfaatkan peluang di sektor-sektor prioritas tinggi. Pembuat kebijakan, di sisi lain, memiliki tanggung jawab untuk memastikan pelaksanaan yang adil, menyeimbangkan kepentingan nasional dengan komitmen global.
Diskusi seputar kebijakan pengadaan Tiongkok kemungkinan akan meningkat seiring dengan pemantauan dampaknya oleh pemangku kepentingan internasional, terutama di AS dan UE. Sementara standar ini menawarkan kejelasan tentang persyaratan konten domestik, implikasi yang lebih luas untuk hubungan perdagangan global akan bergantung pada bagaimana mereka ditegakkan dan dipersepsikan oleh mitra internasional.
Informasi penulis asli
China Briefing adalah salah satu dari lima publikasi regional Asia Briefing, didukung oleh Dezan Shira & Associates. Untuk berlangganan gratis produk konten China Briefing, silakan klik di sini.
Dezan Shira & Associates membantu investor asing ke Tiongkok dan telah melakukannya sejak 1992 melalui kantor di Beijing, Tianjin, Dalian, Qingdao, Shanghai, Hangzhou, Ningbo, Suzhou, Guangzhou, Haikou, Zhongshan, Shenzhen, dan Hong Kong. Kami juga memiliki kantor di Vietnam, Indonesia, Singapura, Amerika Serikat, Jerman, Italia, India, dan Dubai (UEA) dan perusahaan mitra yang membantu investor asing di Filipina, Malaysia, Thailand, Bangladesh, dan Australia. Untuk bantuan di Tiongkok, silakan hubungi perusahaan di [email protected] atau kunjungi situs web kami di www.dezshira.com.
